Korståget mot biståndet
Med ord som »gammelbistånd« och »passiv utbetalningspolitik« har biståndsminister Gunilla Carlsson inlett en total omstöpning av svenskt bistånd. Jakten på resultat står i fokus och svenska företag ges en större roll. På sikt kan det förändra Sveriges roll i världen.
Av Carolina Jemsby
Publicerad i Ordfront magasin 3/10
Privatisering av vatten. Machokultur och kvinnoförakt. Beslagtagen mark. Diskriminering. Utmaningarna för kvinnliga chilenska småbrukare är gigantiska. Och så den ständiga frågan: Hur ska vi få mat på bordet?
Organisationen Anamuri organiserar lantbrukande kvinnor i södra Chile. Syftet är att stärka deras självförtroende och förmåga att påverka samhället.
– Jag har bara gått åtta år i skolan, men genom Anamuris seminarier om politik, klasskillnader och kvinnofrågor känns det som om jag har universitetsutbildning, säger Marcela Breve Cayupe till Latinamerikagrupperna. Hon tillhör ursprungsfolket mapuche och är småbrukare i byn Carahue.
Fram tills förra året fick Anamuri svenskt stöd, genom Latinamerikagrupperna. Ledarna fick utbildning och man höll större seminarier om biobränslen och klimatförändringar. 72 310 kronor gick årligen till Anamuri. En struntsumma i biståndssammanhang och vad Latinamerikagrupperna upptäckte var att redovisningen av hjälpen kostade nästan lika mycket som hjälpen självt. De hårdare redovisningskraven är en av biståndsminister Gunilla Carlssons förändringar.
– Det blir inte etiskt försvarbart att lägga ner lika mycket eller mer på resor till Chile för att granska bokföring och göra revision, som på själva biståndet. Så vi har avslutat projektet med Anamuri, säger Åsa Thomasson, verksamhetsansvarig på Latinamerikagrupperna.
Anamuri fortsätter sin verksamhet. Kanske blir det lite mindre seminarier. Några färre kvinnor som får utbildning och kraft att kämpa för sina rättigheter. Eller kanske får det inte så stora konsekvenser denna gång.
Oavsett vad – är det ett exempel på hur det svenska biståndet i grunden håller på att förändras. Små projekt läggs ned, för att redovisningen av pengarna blir absurd och även större projekt drabbas.
– Våra anställda i Afrika och Latinamerika beskriver hur de allt mindre hinner ta sig ut på fältet utan måste sitta och göra ekonomiska rapporter, säger Magnus Walan, ansvarig för politik- och samhällskontakt vid den kristna biståndsorganisationen Diakonia.
– Det är ett system där allt mer energi går till att kontrollera och redovisa formalia, inte till att granska verksamheten och våga ta risker. Det är ett gammalt sätt att se på kontroll, jag kallar det för nygammalt bistånd.
Men det handlar inte bara om kontroll och redovisning, utan om en förändring på djupet av det svenska biståndet. Som Gunilla Carlsson skriver på DN Debatt den 18 april 2010:
»Jag är den första biståndsminister (...) som på allvar föresatt sig att reformera biståndet i grunden.«
Vad innebär det? Och varför skriver så många organisationer och biståndsexperter upprörda debattartiklar och öppna brev?
De verkar rädda för vad som håller på att ske.
Fast egentligen finns det inga skräckinjagande exempel. Inga skaror av barn som svälter, på grund av hur det svenska biståndet förändrats de senaste fyra åren.
Utan det som pågår är en grundläggande attityd- och verksamhetsförändring, som långsiktigt kan förändra Sveriges roll i världen. Och, om kritikerna har rätt, kanske faktiskt bidra till att antalet svältande eller outbildade blir fler.
*
»Biståndsrekord 2009!« Den stolta rubriken skiner på Sidas hemsida. Statistik som organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling, OECD, presenterar i mitten av april i år, visar att Sverige är bäst. Hurra!
Sida skriver: »Aldrig tidigare har ett land kunnat redovisa en biståndsvolym som motsvarar 1,12 procent av BNI.«
Och en nöjd biståndsminister förklarar på DN Debatt den 18 april 2010:
»Jag är den första biståndsminister som under en hel mandatperiod årligen avsatt en procent av BNI, bruttonationalinkomsten, i bistånd...«
Mer pengar än någonsin förr. Vad kan då vara fel?
Bo Göransson, tidigare Sidachef gapskrattar.
– Sveriges BNP sänktes med 4,9 procent förra året. Jämför det med USA som backade 2,5 procent. Eftersom biståndssumman redan fastslagits i kronor blir ju effekten att den ökar i procent av BNP när BNP rasar, säger han.
Gunilla Carlsson och moderaterna har aldrig velat ha ett stort svenskt bistånd. Tvärtom har man velat sänka enprocentmålet, men inte fått med sig samarbetspartierna. Så sent som 2008 föreslog man på DN Debatt att biståndet skulle minska, till 0,7 procent av BNI. (DN Debatt 27/11 2008).
Så blev det inte, men i samma artikel skriver Gunilla Carlsson att det idag är för lite som kvalificerar sig till att kallas för bistånd. Till exempel borde satsningar på svensk läkemedelsforskning biståndsklassas, liksom vissa militära fredsbevarande insatser.
Och allt fler saker tycks räknas som bistånd. Diakonia hävdar att ministern infört en kreativ bokföring, där man försöker få biståndet att se större ut än vad det faktiskt är.
I vårbudgeten hittar man posten »avräkningar«. Där dras pengar bort ifrån biståndskakan och under alliansregeringen har avräkningarna exploderat, jämfört med under den förra regeringen. Enligt Diakonia har 13 miljarder kronor avräkningar tagits ifrån biståndet sedan 2006.
Bland annat räknas svenskt flyktingmottagande som bistånd. Där försvann 700 miljoner kronor. UD:s administrativa kostnader. Hoppsan! Dessa fördubblades dessutom under mandatperioden. 676 miljoner 2009, 356 miljoner två år tidigare.
I vårbudgeten räknas sammanlagt 3,2 miljarder kronor bort från biståndet, enligt Diakonia. Men man följer OECD:s biståndskommitté DAC:s regler. Den typen av avräkningar får göras. Frågan är hur det bekämpar fattigdom och gynnar utveckling?
– Biståndsbegreppet urholkas när biståndspengar går till flyktingmottagande, klimatsatsningar och semimilitära satsningar, säger Åsa Thomasson på Latinamerikagrupperna.
Åsa Eriksson, pressekreterare på Afrikagrupperna, håller med. Afrikagruppernas budget för utvecklingssamarbete har minskat de senaste åren. Från 45 miljoner kronor 2005 till 38,7 miljoner 2009.
– Istället ser vi att pengar går till projekt som är tveksamma ur aspekten fattigdomsbekämpning. Nu kommer miljarder satsas på klimatet – ska det också räknas in under biståndsbudgeten?
Alltså mindre pengar, men mer avräkningar. Och mer pengar till andra aktörer, något som jag kommer till senare.
*
Oktober 2006. Regeringen Reinfeldt tillträder och Gunilla Carlsson utses till biståndsminister.
Tolv dagar efter utnämningen intervjuas hon i Sveriges Radio om att hon som biståndsminister har åtta miljarder kronor mer i budget än önskat. Bakgrunden är förstås att hon velat avskaffa enprocentmålet.
– Jag får som biståndsminister förvalta mer pengar än jag tänkt mig. Det finns stora behov men det finns också ett reformtänkande som vi nu kanske snabbare kan åstadkomma i och med att vi har hyggligt mycket pengar, sade Gunilla Carlsson.
Och reformtänket blir politik. I samma intervju talar hon om att biståndet måste ha högre kvalitet och vara effektivare. Snart kommer en rad kritiska Timbrorapporter, böcker och seminarier. Alla har temat hur biståndet motverkar sitt syfte: hur det håller kvar fattiga i fattigdom, snarare än motsatsen.
Och i den svenska debatten händer det märkliga att ministern baktalar sin egen myndighet. Sida utmålas som ineffektivt och korrupt och nya ord introduceras: gammelbistånd och passiv utbetalningspolitik. Trots att OECD:s biståndskommitté DAC hyllar svenskt bistånd, beskriver ansvarig minister det som misslyckat. Fem av Sidas tyngsta avdelningschefer får till slut nog. I december skriver de ett brev till Gunilla Carlsson om att hon ger fel bild av Sida i medierna. Också andra reagerar:
– Gunilla Carlsson kör med två budskap, säger Bo Göransson, tidigare Sidachef.
– Budskap ett – förut var biståndet totalt åt helvete. Miljarder har slängts i sjön, vilket är helt felaktigt. Budskap två – nu ska biståndet äntligen reformeras i grunden. Men några reformer genomför hon inte. Hon säger att vi ska jobba för kvinnor. Jaha. Det har Sida gjort sen 1980-talet. Och för demokrati. Jo. Det var ledordet på 1990-talet.
– Smutskasta bakåt och bluffa framåt, det är hennes strategi, fortsätter Bo Göransson. I början av april 2010 skrev han och Carl Tham (också tidigare Sida-chef) en debattartikel där de riktade skarp kritik mot Carlsson.
– Droppen som fick bägaren att rinna över var hennes uttalanden i medierna om att det inte finns några resultat att redovisa. Och så reagerade jag på att hon aldrig tar upp några innehållsfrågor. Det pratas om jättestora reformer, men de är alla av administrativ art.
Den kanske allvarligaste kritiken mot Sida kom i en rapport från Riksrevisionen hösten 2007. Där granskades 15 biståndsprojekt, i tio hittades allvarliga fel.
När rapporten presenterade sa projektledaren Staffan Ivarsson till Sveriges Radio:
– Felen består av allt möjligt. Det är oriktiga handlingar, det är förfalskade närvarolistor och kvittenser. Man sitter och belönar sig själv med rejäla löner som inte motiveras av arbetsinsatserna. Det blir ett slags korruptiv miljö.
Bara en månad efter att rapporten presenterades kom det fram att Staffan Ivarsson själv var före detta moderat och att han satt i riksdagskansliet under Carl Bildts regering, med bland andra Fredrik Reinfeldt och Gunilla Carlsson. Numera var han folkpartistisk ledamot i Simrishamns kommunfullmäktige. Flera kritiker menade att revisionen var politiskt motiverad, även om den påbörjades innan regeringen tillträdde.
Sida själva lät ett oberoende revisionsbolag göra om granskningen. I hälften av de kritiserade projekten hittades inga fel och någon korruption hittades överhuvud taget inte.
Det mest korruptionslika rörde istället Ivarsson själv. Han var nämligen också ordförande för kommunrevisionen i Simrishamn. Kommunen upptäckte plötsligt att han plockat ut över 600 000 kronor i ersättning för förlorad arbetsinkomst. Pengar som han enligt kommunen inte kunde visa att han hade förlorat och därför krävdes dem tillbaka. Ivarsson vägrade. Men i en tingsrättsförhandling i januari i år kom parterna till förlikning och Ivarsson betalade tillbaka 400 000 kronor till regeringen.
*
Det finns två frågor som Gunilla Carlsson fokuserar på i sin omdaning av det svenska biståndet: kampen mot korruption och jakten på resultat.
Dessa två frågor har inneburit en stor omställning för svenskt bistånd. Till exempel hade stödet till den chilenska kvinnoorganisationen Anamuri kunnat fortsätta, om inte kampen mot korruption inneburit att alla biståndsprojekt nu ska revideras enligt internationella revisionskrav. Och det kostar. Som i fallet med Anamuri kostar det mer, eller lika mycket, som själva projektet. Ökad kontroll och mer detaljerade revisionskrav gör att mindre projekt får avslutas.
– Vi tvingas välja bort, kanske kvinnoorganisationer som gör ett viktigt arbete i Somalia, men som inte har tillräcklig hög administrativ kapacitet, förklarar Magnus Walan på Diakonia.
Kampen mot korruption intensifierades efter Riksrevisionens kritiska rapport. Trots att uppföljningen visade att ingen korruption förekommit, blev den ändå en ursäkt för att skärpa kraven. Och bilden av ett korrupt bistånd har bitit sig fast. Under klimatkonferensen i Köpenhamn diskuterades frågan om klimatskadestånd i riksdagen. Fredrik Reinfeldt sade:
– Det är inte så att varenda krona når fram. Vi för just nu en diskussion med afrikanska ledare i Köpenhamn. De anser att vi ska ge dem pengar utan att ställa frågor eller krav på att pengarna kommer fram. Jag är ledsen, men vi vet mer om världen än så. Vi ska inte framställa det som att vi räddar hungrande barn, men istället betalar limousiner åt korrupta regimer i Afrika. (15 december 2009.)
Lustigt nog rapporterade Sveriges Radio en vecka senare om Sveriges limousinenota efter EU:s biståndsmöte, EDD, i Stockholm i oktober förra året. Den var på 3,5 miljoner kronor. Men då handlade det förstås inte om någon korrupt regim. Och Peter von Sydow på det svenska EU-sekretariatet förklarade för Dagens Industri att denna slags service förväntades av värdlandet. Under EDD diskuterades bland annat fattigdomsbekämpning och klimatfrågan.
Många organisationer är positiva till kampen mot korruption, men tycker att regeringen också måste se Sveriges roll i korruptionsskandaler.
– Det är jättebra att Gunilla Carlsson lyfter frågan! Men vi hävdar att korruptionen måste bekämpas vid källan, vad eller vem initierar korruptionen? Det handlar inte bara om länderna i syd, utan om oss också. Men den bit som rör Sverige struntar hon i, säger Åsa Eriksson på Afrikagrupperna.
Diakonia håller med:
– Fokuseringen på korruption gäller bara afrikanernas, eller de andra u-ländernas korruption, inte den svenska. Den största korruptionshärvan i Afrika är den sydafrikanska vapenaffären där JAS ingår. Den nämner man inte med ett ord och man vill absolut inte tala om den. Man pekar finger, men tar här inget eget ansvar, säger Magnus Walan.
I JAS-affären såldes plan för 42 miljarder kronor till den färska demokratin. I Sydafrika anses vapenaffären ha korrumperat toppskiktet inom styrande ANC. Många vittnar om att miljonmutor ska ha betalats ut och nuvarande presidenten Jacob Zuma hade fram tills förra året ett åtal hängande över sig, misstänkt för att ha tagit emot mutor av en fransk krigsskeppstillverkare.
Även då det gäller JAS-delen i affären finns stora frågetecken. I slutet av april riktade justitiekanslern, JK, kritik mot att den svenska polisen satsade för lite resurser på utredningen om misstänkta mutor. JAS-utredningen lades ner sommaren 2009. Då hade en polis och en ekonom ensamma suttit med utredningsarbetet och överåklagaren Christer van der Kwast menade att de bristande resurserna var orsaken till att den lades ner.
Justitiekanslern Anna Skarhed håller med och säger att Åklagarmyndigheten och Rikspolisstyrelsen måste samarbeta bättre i framtiden.
– I annat fall ser jag en risk för att FN, Europarådet och OECD kan komma att kritisera Sverige för att vi inte uppfyller våra internationella åtaganden och, vilket är ännu allvarligare, att uppklarningsfrekvensen beträffande korruptionsbrott kommer att hamna på en otillfredsställande låg nivå, säger Anna Skarhed.
Fredspristagaren Desmond Tutu har vädjat till den svenska regeringen att samarbeta med den sydafrikanska korruptionsutredningen gällande vapenaffären, men möts av tystnad.
I arbetet med den här artikeln har inte heller jag kunnat hitta något uttalande från biståndsministern, rörande Sveriges roll i korruptionshärvor, eller om det faktum att vi riskerar internationell kritik för att vi inte utreder korruptionsbrott.
Gunilla Carlssons andra hjärtefråga är jakten på resultat.
»Om det inte går att visa att resultaten är goda ska vi avsluta insatser eller göra om dem, och dra slutsatser inför framtida prioriteringar – annars tar vi inte kampen mot fattigdom och förtryck på allvar. /.../ det är en lång väg kvar till ett bistånd som vi kan visa gör nytta«, skriver Gunilla Carlsson på DN Debatt den 18 april 2010.
Hon har i flera sammanhang hävdat att man tidigare inte mätt resultat. Det är fel. En som ständigt granskar hur världen förändras är professorn i internationell folkhälsa, Hans Rosling. Han tittar på en rad faktorer, såsom barn- och mödradödlighet, antal barn per kvinna, med mera. Ett av hans positiva exempel är »Miraklet i Bangladesh«.
Statistiken visar att 1962 dog nästan vart fjärde barn i Bangladesh innan det fyllt fem år. Och varje kvinna födde i genomsnitt drygt sex barn. 37 år senare, 2009, är barnadödligheten nere på under sex procent och antalet barn per kvinna 2,4.
– Det här har ingenting med urbanisering att göra utan det handlar om en rad olika saker som hänt, säger Hans Rosling.
– Vaccin, familjeplanering, mediciner mot diarré, utbildning och att kvinnans roll har stärkts, med mera.
– Biståndet ger fantastiska resultat, rätt använda. Det visar statistiken, säger Hans Rosling. Hans föreläsningar drar fulla hus och på You Tube tittar hundratusentals människor på hans filmer om hur världen blivit en bättre plats.
Men Roslings resultat räcker inte för Gunilla Carlsson. På en seminariedag i Stockholm, december 2009, om ”Framtidens bistånd” sade hon att fler flickor i skolan i Västafrika inte är ett gångbart resultat. Frågan är då vad som är det?
Ta exemplet Bangladesh. Hur ska man veta vad som är ett resultat av svenskt bistånd eller tyskt eller amerikanskt? När man kan se att det blivit bättre, men det är svårt att säga exakt vilken krona som gjort vad?
– Det finns en övertro och tryck på snabba resultat från regeringen. Det riskerar innebära att man överger svåra processer för att stärka mänskliga rättigheter och demokrati till förmån för tydliga resultat som: vägar, hus och broar. Visst måste vi bli bättre på att hantera resultat, men jag tycker att man ska tänka kvalitet också, säger Magnus Walan.
Torbjörn Pettersson, generalsekreterare på Svenska Afghanistankommittén, är dock positiv.
– Jag tycker ofta biståndsdebatten i Sverige är problemorienterad. Det är bra med resultatredovisning, det är en fråga jag själv har drivit och den ligger i linje med internationella biståndsöverenskommelser som Parisagendan. Visst kan det användas fel om man bara gör sådant som man sedan kan visa på ett foto, men det tror jag inte är någon risk.
Åsa Thomasson på Latinamerikagrupperna tycker dock att biståndet blir tråkigare.
– Generellt sett blir det trist. Det finns en tendens att skala bort delar som till exempel samarbete mellan folkrörelser. Vi ska skicka pengar, bli utförare, samtidigt som partnerskap, dialog och samarbete ses som mindre intressant och visar mindre mätbart resultat.
Magnus Walan är än krassare och beskriver det som en återgång till välgörenhet. Till hur bistånd och byråkrati såg ut förr i tiden. Flera andra organisationer säger samma sak. Resultatredovisningen kräver stora resurser och snabba resultat. Det leder till att man omprioriterar och satsar mindre pengar på processer och istället gör lätt mätbara saker, som att bygga en skola. Och allra helst, med svenska företag inblandade.
Vill du läsa hela artikeln?
Köp senaste numret av Ordfront magasin här!
Teckna en prenumeration så får du Ordfront magasin direkt i brevlådan!
Carolina Jemsby är frilansjournalist och tv-journalist med lång erfarenhet av rapportering från Afrika. Hon medverkade senast i Ordfront magasin nr 2/2010 med en krönika om Nigeria.
I Ordfront magasin nr 6/2009 skrev Gabrielle Jönsson och Amy Johansson om bistånd i Bangladesh som räddar liv. Läs artikeln här!